¿Las cuasi monedas fueron tan malas?

Por Octavio Ciaravino

A continuación se traducen partes de un documento elaborado por el economista Bruno Théret sobre el Bocade, el bono o cuasi moneda que circuló en la Provincia de Tucumán desde 1985 al 2003. Este economista francés es un investigador dedicado al fenómeno monetario en general, y específicamente interesado en la evolución del Euro. Dentro de su proceso investigativo, dedicó un tiempo considerable a estudiar a la Argentina y sus cuasi monedas, o monedas complementarias, como él las define, ya que representaban un caso contemporáneo de expansión y de adecuación del concepto de moneda como una institución “intrínsecamente federal”. En este estudio, se ponen en juego conceptos relevantes como: federalismo monetario, represión monetaria, combinadas con los desarrollos conceptuales y prácticos de grandes economistas argentinos como Olivera. Es un potente análisis, que pone en juego las múltiples combinaciones de la función de la moneda en las sociedades contemporáneas.


El investigador mantiene una mirada positiva sobre las cuasimonedas y le resultan llamativos los argumentos culposos de las autoridades provinciales y nacionales que emitieron y que luego rescataron las monedas provinciales. Théret considera que la posibilidad de las cuasimonedas se debió “a una benigna desatención” de parte de las autoridades monetarias centrales, que permitió su funcionamiento a nivel provincial. Ese “descuido” fue la manera de cuasi legitimidad para operar y atender a las necesidades de financiamiento provincial. Y la causa de esa permisividad de las autoridades se funda en los buenos resultados que estas monedas complementarias tuvieron en los momentos de crisis económica, tanto para las provincias como para la autoridad monetaria nacional, que con el funcionamiento de estos bonos reducía la demanda política de emisión. Para Théret, las cuasi monedas no son una consecuencia de la crisis del 2001, sino más bien una víctima mas de esa crisis, ya que, como es el caso del Bocade, que existía desde 1985, pudo superar la crisis del Austral y funcionar como complemento para el desarrollo local durante toda la convertibilidad, aliviando el efecto del ajuste económico que se implementó en esos años. Así, el autor afirma que el Bocade tucumano sobrevivo a varios regímenes económicos, incluso a la crisis del 2001, y murió en 2003; pero no fue una muerte natural, fue un asesinato político, encargado específicamente por el FMI.


El concepto de “represión monetaria” se pone en juego para analizar las relaciones entre provincias pobres y gobierno federal, retomando así el debate que sostuviera Julio Olivera sobre la descentralización del Banco Central y el núcleo de su teoría económica, distinguiendo “emisión buena y emisión mala”, una potente crítica a la versión neoliberal sobre la teoría cuantitativa del dinero. La represión monetaria, dentro de un esquema federal, significa un acto político de centralización forzosa que daña a la economía provincial porque, desde la centralidad, no se puede calibrar el adecuado flujo monetario para tan diversas economías. Y el peor efecto es el alto costo del endeudamiento en el mercado para las administraciones provinciales, que repercute en doble efecto, sumada a las crisis de deuda nacionales. Para Théret, el dinero es intrínsecamente similar al federalismo, ya que ambas instituciones deben conciliar diversidad y unidad al mismo tiempo, haciendo “independencia en interdependencia” y de allí su interés en el régimen federal argentino, las monedas argentinas y sus crisis.


La originalidad de esta investigación radica en la mirada, si se quiere, compasiva y comprensiva sobre las cuasi monedas, que busca resaltar su potencial para solucionar problemas actuales en todas las economías capitalistas, cuestiones referidas a la imposibilidad de cumplir con todas las necesidades de dinero y crédito que se despliegan en economías que funcionan a diferente ritmo en su interior. Por esto, el autor resalta la idea de monedas “complementarias”, más que el tono despectivo del “cuasi”. Y es que, en Argentina, el sentido común ha sancionado a estos experimentos monetarios casi unánimemente en forma negativa; son elementos asociados intuitivamente a las crisis, pero vistos desde la mirada de este economista heterodoxo resultan interesantes, por la distancia emocional que un investigador foráneo puede ofrecer.


El documento de Théret es una ponencia presentada en la Conferencia “Monedas Complementarias y Desarrollo, los Circuitos Monetarios en Diversas Economías”, realizada en La Haya en 2013. Contiene unas 54 páginas con datos, gráficos y numerosas referencias bibliográficas, publicada en inglés. Aquí se traduce la primera parte del documento, donde se plasman los principales conceptos y problemas de investigación, la versión completa en inglés del autor se puede consultar en internet1. Esta traducción ha omitido las reseñas bibliográficas y algunos gráficos e ilustraciones por cuestión de economía, pero se han mantenido las ricas notas al pie, algunas de ellas originales en castellano.

EXPERIMENTOS MONETARIOS DE COMPLEMENTARIEDAD ENTRE MONEDAS ESTATALES EN REGÍMENES FEDERALES CONTEMPORÁNEOS: ALGUNOS PRINCIPIOS GENERALES Y EL CASO DE ARGENTINA ENTRE 1984 Y 2003 CON ESPECIAL ATENCIÓN AL BOCADE TUCUMANO.

Bruno Théret (CNRS, IRISSO, Paris Dauphine university), 2014

1. Federalismo político, federalismo monetario

La presente crisis del Euro es consecuencia de una política monetaria única para una variedad de territorios heterogéneos, cultural y económicamente. Es también un incentivo para un profundo replanteo de la concepción de este sistema monetario y sus basamentos teóricos; la mayoría de los experimentos monetarios en general, pero específicamente en contextos de federalismo, indican que deberíamos concebir a la moneda como un algo plural más que como algo único. O mejor dicho, algo simultáneamente único y plural, y no asimilar pluralidad con competencia entre monedas, sino más bien complementariedad entre ellas.


El federalismo es un conjunto de principios de acción e instituciones cuyo propósito es conciliar unidad y diversidad, sin destruir ni la una ni la otra. No es una sorpresa que las ciencias sociales puedan ver en las federaciones – como en los imperios – abundante evidencia empírica sobre pluralidad y complementariedad monetaria. Este documento refiere al federalismo monetario considerándolo como la forma de complementación entre distintos esquemas monetarios locales. El análisis propuesto se basa sobre la hipótesis de complementariedad institucional, y supone que los principios de organización del sistema monetario deben encajar, de una forma o de otra, en los principios de la organización política de la sociedad donde el sistema monetario funciona como unidad de cuenta (o deuda) y un conjunto de medios de pago (de esas deudas).

La primera sección comienza con el desarrollo teórico de la moneda, que es intrínsecamente una estructura federal que combina unicidad (de la unidad de cuenta) y la pluralidad/diversidad (de los medios de pago); luego, resulta evidente que esta intrínseca estructura federal del dinero moderno no se muestra claramente reflejada en las instituciones monetarias de muchas federaciones, incluida Argentina, donde la pluralidad monetaria no ha sido resuelta. Nosotros explicamos esta paradoja como represión política al federalismo monetario. Las siguientes secciones se dedican a un examen sobre el federalismo monetario en Argentina desde 1984 al 2003. La segunda sección busca dilucidar la cuestión de cómo Argentina resulta un notable caso de federalismo monetario al mismo tiempo reprimido. Y se describen las diferentes oleadas de emisión de moneda fiscal desde la fundación de la República federal. La tercera sección se enfoca en la moneda fiscal complementaria emitida por la Provincia de Tucumán entre 1985 y 2003; se analiza porque esa moneda fue emitida, como empezó a funcionar y cuál fue su evolución. La sección 4 en adelante examina si el BOCADE fue un dispositivo eficiente de acuerdo al entorno político y económico donde dio a luz y se desarrolló, hasta su rescate definitivo por parte del gobierno federal.

1.2 Monedas de emergencia o federalismo monetario reprimido

En la historia monetaria de Argentina, ha sido poco investigada la importancia que tuvieron en varios periodos, las emisiones provinciales de “cuasimonedas” en la forma de “notas de adelanto de impuestos”, “notas” u órdenes de pago2. La situación es muy similar a la historia monetaria de EEUU y otros estados federados. Pero Argentina es muy interesante en este aspecto, ya que la presencia de “cuasi monedas” ha sido un rasgo recurrente hasta casi el presente.


La aparición en Argentina de papel moneda provincial en la forma de instrumentos de adelanto de impuestos(generalmente denominadas Letras de cancelación de obligaciones, título público al portador o bonos de cancelación de deudas), sólo es tenida en cuenta por los economistas en tiempos de crisis social o política. La mayor parte del tiempo, estas cuasi monedas son consideradas exclusivamente como monedas de emergencia. Pero este supuesto carácter de emergencia podría ser mejor considerado como el efecto retórico asociado a una peculiar concepción de lo que es el estado “normal” del orden monetario. Una normalidad que no es otra cosa que normatividad. Y supone que el Estado nacional o federal(o un poder monetario independiente) debe ser totalmente soberano en asuntos de política monetaria, incluso si la política general está organizada de acuerdo a principios federales.

Por lo general, las monedas de los estados provinciales aparecen visibles para los actores centrales de la economía sólo en períodos de emergencia y, tan pronto como las crisis se resuelven, estas monedas son rápidamente prohibidas u ocultadas, pues se considera que no pertenecen al orden monetario normal. Cuando las monedas provinciales comienzan a ser macroeconómicamente significantes, son eliminadas o rescatadas por el poder monetario central, en la búsqueda de la “vuelta a la normalidad”.


La evidencia empírica de que estas monedas pueden haber tenido éxito - bajo ciertas condiciones - en sentido de balancear las finanzas públicas y promover el desarrollo económico local no es tenida en cuenta, y se lo analiza sólo desde el punto de vista de la teoría monetaria convencional. Consecuentemente, como lo observara Loren Gatch sobre las monedas municipales de EEUU en los años ‘30:


Para pensar las monedas locales basadas en el adelanto de impuestos, y su funcionamiento en contexto de no crisis, como instrumento de las finanzas públicas y como estímulo a la actividad local, será necesaria una amplia discusión pública para redefinir la legitimidad monetaria”.

Haciendo una interpretación de lo que este autor afirmaba sobre las monedas municipales en EEUU, puede decirse también para las monedas provinciales en Argentina:


Si el nexo moneda-soberanía es constitutivo de un “espacio monetario”, entonces las lecciones conocidas sobre estas notas de adelanto de impuestos deberán ser parte de la discusión sobre el poder y autonomía de las provincias, y no tanto sobre los beneficios derivados de estas monedas locales. (…) como lo describiera una autoridad monetaria “es un poco raro que la administración federal de EEUU no haya tenido conocimiento de esta infiltración disolutoria de papel moneda ilegítimo en los canales de circulación monetaria”. Lejos de tomar conocimiento de esa infiltración disolutoria, el gobierno federal ignoró el uso de estas cuasi monedas, y esos experimentos de moneda local pronto se evanecieron de la conciencia pública. Para nosotros, tomar conocimiento de la significancia de la moneda local, y revivir la conciencia pública sobre su potencial en nuestros días, requiere que apreciemos aquellos momentos históricos cuando las monedas locales, independientemente de su éxito desaparecieron como expresión de poder local” (Gatch, 2011).


Otros estudios delinean conclusiones similares sobre las monedas locales durante la época colonial en Norteamérica. Del mismo modo, en Argentina, un reporte interno de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (DNCFP) del Ministerio de economía, muestra esto perfectamente. Este reporte, probablemente preparado por economistas académicos, refiere al rescate federal de 2003 de los bonos provinciales emitidos durante 1999-2002 y reconoce que:


“Si bien hay acuerdo en que un país con un sistema monetario sano debería tener una única moneda convertible, las posiciones divergen sobre lo que pasa cuando se introducen monedas adicionales, hay muchos casos históricos y aún el reciente caso argentino, en que las monedas, al tener usos distintos, pueden convivir sin mayor dificultad. No obstante, es importante dejar en claro que siempre es óptimo que haya una sola autoridad de emisión en lugar de varias, como ocurrió en Argentina con las monedas provinciales (…) caso contrario, se generan básicamente dos problemas: existencia de externalidades y reducción de la certidumbre monetaria” (DNCFP, 2003).


Este reporte admite que la complementariedad entre dinero fiscal, tanto provincial como nacional, es perfectamente viable, dado que tienen diferentes esferas espaciales de circulación. Pero, al mismo tiempo, lo considera “no óptimo” ya que el óptimo reside en la unicidad del poder monetario, unicidad que debe abordar exitosamente los dos problemas de la pluralidad monetaria: externalidades e incertidumbres. Esta sentencia es puramente teológica, ya que la evidencia empírica no lo sustenta. A nivel empírico, está claro que las cuasi monedas que emergieron en 2001, o mejor dicho, que se expandieron en ese período, como veremos mas adelante, se debieron precisamente, a que la unicidad de la autoridad monetaria produjo fuertes externalidades negativas y aumentó la incertidumbre, al punto de destruir la confianza en el sistema monetario y, consecuentemente, la confianza en la credibilidad en el sistema monetario centralizado. Mas aún, aquí se puede observar que las monedas provinciales han producido externalidades positivas y han reducido la incertidumbre cuando ellas fueron manejadas con éxito, como fue el caso de la mayoría de las provincias.


En este contexto cognitivo, el caso de la provincia de Tucumán, que emitió moneda bajo el nombre BOCADE (Bonos de Cancelación de Deudas) durante 18 años corridos (1985-2003), es extraordinariamente interesante, por cuanto:


-Primero, las monedas provinciales no son exclusivamente de contextos de emergencia, pues no resistirían una situación crisis de la moneda nacional.


-Segundo, estos bonos provinciales no son necesariamente competidores de la moneda nacional, sino que pueden ser complementarias.


La larga duración del BOCADE demuestra que, primero, el contexto de emergencia no alcanza a explicar porque una moneda complementaria como esta fue emitida y, segundo, si se pretende mantener la noción emergencia y colocar a las monedas provinciales como efímeras respuestas a la crisis del “normal” estado de cosas, se debería considerar que el sistema monetario argentino no sólo conoce crisis regulares de medio término, sino que, además, arrastra contradicciones irresueltas de largo tiempo que lo hacen estructuralmente inestable.


Más aún, en el caso del simpático “dólar tucumano”, como lo llamara el Financial Times en forma irónica y condescendiente, es posible asumir que, al contrario de otros bonos provinciales que nacieron al calor de la crisis, como los bonos de Entre Ríos o Corrientes, la crisis del régimen de convertibilidad de 2001 haya sido lo que terminó con el BOCADE y no lo que le dio vida, y esto no fue una muerte natural, sino un asesinato político. Entendiendo que, tanto el gobierno nacional como los propios gobiernos provinciales, presionados por el FMI, se aprovecharon de los fallos verdaderos que algunos de estos bonos tenían por sobre emisión, sumado al sentido común sobre el carácter de emergencia de estos bonos, para rescatarlos a todos y re-centralizar todo el sistema en Buenos Aires.


El Bocade tucumano no surgió como una moneda de emergencia en la crisis de la convertibilidad del peso. Este venía trabajando de manera continuada por 16 años, por tanto, es más atinado decir que la crisis del peso fue la que arrastró al Bocade, cuyo funcionamiento normal fue alterado. Constreñido a ser cada vez más un sustituto del peso, que resultaba cada vez más escaso, tanto a nivel nacional como provincial, el Bocade fue sobre-emitido en ese período y perdió parte de la confianza que se tenía en él, ya que aumentaron las dificultades para convertirlo en Pesos a la par, justamente por la baja circulación de Pesos. Pero esto no implicaba que el Bocade estaba condenado a desaparecer, teniendo en cuenta que el Bocade ya había enfrentado otras severas crisis monetarias (especialmente la hiperinflación) y pudo superarlas. Más aún, si durante la crisis el Bocade se deterioró con relación al Peso en el mercado secundario, este se mantuvo bajo control como puede verse en la figura 1, donde éste aparece tan bueno como el Lecor, el bono de la provincia de Córdoba, usualmente considerado un experimento exitoso3. Entonces, si bien el Bocade ayudó a contener el impacto de la crisis del Peso sobre la economía tucumana, fue finalmente asesinado por ella; pero esa muerte no fue “natural”, o sea, no murió por causas endógenas a su funcionamiento. Si el bono desapareció en 2003, fue porque ya no contó con la benigna desatención del poder central y devino, junto con los demás bonos, en una prenda de negociación entre el gobierno nacional y el FMI.


Figura 1: Tipos de cambio en pesos de siete dineros provinciales en 2002-2003

Antes de esta negociación, el Bocade había demostrado ser un “duro de matar” que:


resistió la hiperinflación de Alfonsín, la convertibilidad de Menem, los ajustes del FMI, los ajustes del gobierno federal, la falsificación, la sobre emisión de Ortega, Miranda y Alperovich, e incluso el ataque de Bussi quien cambió el crédito sin interés que la gente le daba al gobierno a través de estos bonos por préstamos a altas tasas con los bancos. Y finalmente le dobló el brazo a los porteños, luego de 16 años de críticas a las monedas provinciales ellos tuvieron que emitir una hermana menor del bono, la Lecop” (Cirnigliaro, 2004). “Durante los 17 años que vivió el Bocade fue defendido y sostenido por el empresariado local quienes reconocían que el bono “les permitía trabajar tranquilos” (ibid)4.


Finalmente, el caso tucumano muestra que la emisión del Bocade en una provincia periférica y pobre se originó en la escasez de crédito y dinero nacional. A su vez, la escasez fue producto de medidas de política fiscal y monetaria impuestas por las instituciones federales. Así que la moneda provincial no fue una competidora del Peso como medio de pago, lo complementó dentro de los límites de la economía provincial donde se lo aplicaba al pago de impuestos locales. Si se observaba algún excedente de moneda nacional en la economía local, la moneda local podría retornar al Tesoro provincial y ser destruida o almacenada en la bóveda.


De hecho, el período de 1984 a 2003, de retorno a la democracia liberal, fue muy inestable a nivel nacional desde el punto de vista monetario. El Bocade discurrió este volátil periodo con “éxito”. Fue primeramente emitido justo después de terminado la dictadura militar, “el proceso”, y, al mismo tiempo que el Austral, la nueva moneda nacional creada para contener la alta inflación heredada del gobierno militar; pero, prontamente, el Austral mismo fue víctima de la inflación y fue reemplazado en 1992 por otra moneda – el Peso convertible – emitido bajo régimen de Caja de Conversión (estrictamente convertible a la par con el dólar estadounidense). Esta vez, el nuevo régimen no derivó en hiperinflación pero sí en una gran recesión y, finalmente, en una crisis política y social generalizada en 2001, con la consecuencia de una gran devaluación del Peso y un nuevo régimen de pesificación a comienzos de 2002.


La resiliencia del Bocade a nivel provincial, mientras el caos monetario sacudía a nivel nacional, es paradójica. Por un lado, el Bocade fundaba su viabilidad y eficiencia sobre una estricta convertibilidad con la moneda nacional del momento. Pero, por otro lado, fue un dispositivo autónomo, por cuanto su carácter periférico vis a vis el sistema monetario central, al cual se adaptaba libremente esa autonomía, significaba una independencia interdependiente, una buena definición quizás, de complementariedad. Y, teniendo en cuenta que independencia dentro de interdependencia es también el núcleo del concepto de federalismo, esto justifica abordar el asunto de la complementariedad de lo local en términos de federalismo monetario5.


2.2 El federalismo fiscal argentino y la escasez de crédito y dinero a nivel provincial, ¿por qué tan recurrente?


Esta recurrencia histórica de las monedas provinciales puede explicarse por la específica estructura del sistema político y fiscal. Tres elementos de esta estructura deben ser resaltados: primero, federalismo fiscal; segundo, régimen monetario; tercero, el régimen constitucional.


2.2.1 Federalismo fiscal y escasez de efectivo


Como ha sido reconocido por el Banco Mundial, “entender las transferencias desde el gobierno federal a las provincias es la clave para entender las finanzas provinciales en Argentina”. Este país se caracteriza por una fuerte dependencia de los presupuestos provinciales para con las transferencias federales, y esta dependencia es acompañada por una gran discreción federal en la distribución.


Las provincias argentinas, con la excepción de la Ciudad de Buenos Aires, dependen enormemente de las transferencias federales; el gobierno federal colecta la mayor parte (85%) de los impuestos (incluida la seguridad social), a pesar de que los gastos están bastante descentralizados (alrededor del 45% a nivel provincial y municipal). Las grandes y prósperas provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza (sus ingresos representan el 30 o 35% del total de ingresos) son menos dependientes que las más pobres y periféricas (por cierto, los ingresos autónomos son menos del 20% en el NOA y 10% en Catamarca y La Rioja). Este altísimo déficit vertical es estructural en la distribución primaria fiscal; este existe desde el origen de la República, ya que Buenos Aires se ha beneficiado desde siempre del monopolio aduanero, que fue el principal ingreso impositivo, y que sigue estando apartado de la masa de ingresos coparticipados. Pero esto fue profundizado durante los ‘70 y ‘80, con una devolución unilateral del gasto social a las provincias, sin la correspondiente transferencia de ingresos, iniciada por los militares y continuada por los Gobiernos democráticos de Alfonsín y Menem hasta 1993.


Como en la mayoría de las federaciones, las transferencias son de tres tipos: distribución general de ingresos (igualación), fondos con asignación específica, y fondos puramente discrecionales. Pero, en Argentina, los límites entre esas categorías son difusos; por lo general, cuando una distribución automática se legisla, luego esas reglas se saltean en negociaciones bilaterales y entre gobernadores y gobierno federal. Por esto, las provincias sufren una gran incertidumbre sobre el monto definitivo de dinero federal que van a recibir anualmente, mensualmente, diariamente. Permanentes discusiones sobre el efectivo monto de las transferencias federales comprometidas, se corresponde con una alta discrecionalidad federal en la agenda de pagos. Esta incertidumbre se acrecienta cuando el gobierno federal entra él mismo en una crisis. Mas aún, la escasez de dinero deviene un problema diario para las provincias, ya que las transferencias a los tesoros provinciales se tornan irregulares. De hecho, las transferencias fiscales y los pagos por servicios públicos transferidos suelen ser las principales variables de ajuste en el manejo del presupuesto federal. Y, como la economía argentina se caracteriza por un alto grado de volatilidad y una fuerte exposición a shocks externos, las crisis nacionales y provinciales no son excepcionales. Por el contrario, son esperables y temidas.


No resulta sorpresivo ver retrasos de meses en el pago a proveedores y empleados de los estados provinciales.Y tampoco sorprende que las provincias sufran situaciones de crisis política y social por estas demoras, y tengan que pedir préstamos en los bancos o al mercado financiero para financiar el gasto corriente. Esta gran dependencia del gobierno federal explica que la deuda pública provincial sea mayormente flotante y tomada a alto interés.


2.2.2 Centralización absoluta del sistema monetario, escasez y alto costo del crédito


Esta opinión nos lleva a otro elemento en el intrincado problema del financiamiento público provincial. La escasez y su correlativo alto costo del crédito para las provincias periféricas y pobres o empobrecidas. Su dependencia económica al gobierno federal no se limita a las transferencias fiscales, sino que se extiende a la política monetaria federal. Como la política monetaria está hipercentralizada, el régimen monetario se maneja exclusivamente en relación al régimen cambiario y la estabilidad macroeconómica; los intereses económicos, públicos y privados de las provincias periféricas no son tenidos en cuenta. Esta constricción exógena sobre las finanzas provinciales y el desarrollo económico, es más o menos dura según los periodos, por cuanto depende del tipo de conducción de la política monetaria y del diseño institucional del sistema financiero. En el periodo bajo estudio en este documento, el período del Austral y el Peso dolarizado, el crédito fue a priori accesible en el primero y más costoso y restringido en el segundo.


Durante el periodo del Austral, las provincias eran asistidas por los bancos provinciales, a través de los cuales podían acceder a créditos de corta duración, dinero que luego los bancos ponían en redescuento en el Banco Central. Pero tan pronto como el redescuento del Central fue más restrictivo, tal el caso de 1987, cuando el Austral se enfrentó a una renovada muy alta inflación, esta línea de crédito con redescuento se volvió más costosa o se cerró. Como sea, con este tipo de financiamiento, los gobiernos transferían sus problemas estructurales de liquidez a sus bancos y las cuentas consolidadas del sector público provincial no mejoraron. El dispositivo sólo lograba mejorar en el corto plazo los pagos de la deuda pública.


En el período del peso dolarizado, el Banco Central argentino fue transformado en una caja de conversión sin capacidad de emitir moneda, la mayoría de los bancos provinciales fueron privatizados, y ya no cumplieron más con la tarea de financiar directamente el déficit provincial a bajo costo. Se instalaron fuertes restricciones presupuestarias, las provincias debieron recurrir a financiamiento de mercado más costoso y no les quedó más remedio que respaldar sus emisiones de deuda con las futuras transferencias de coparticipación. La carga de deuda provincial aumentó más rápido que nunca y declinó la capacidad de pago de obligaciones corrientes. Esto es justamente lo que ocurrió en Tucumán en el período 1996 a 1999, bajo el gobierno de Bussi, quien quiso salirse del Bocade.


Un segundo impacto en las finanzas provinciales de la escasez y el alto costo del crédito es indirecto. Este consiste en la posibilidad de financiar el desarrollo económico local y, consecuentemente, ampliar la base tributaria provincial. Julio Olivera relaciona este problema con la “absoluta centralización” del BCRA. Para Olivera, un economista argentino internacionalmente conocido por su distinción entre dinero activo y pasivo, el lado “pasivo” del flujo monetario, el “multiplicador de base monetaria”, cambia de acuerdo a la provincia, dado que el crecimiento de la base monetaria está distribuido desigualmente entre ellas, inequidad reforzada por la variedad de situaciones económicas provinciales. Por tanto, si una provincia se encuentra en un estado previo de alto desempleo o de pleno empleo, una ampliación de la base monetaria va a estimular, en el primer caso, el empleo y, en el segundo, la inflación. Más aún, dependiendo de la presencia o ausencia de un mercado monetario y financiero local activo y amplio, los mecanismos de transmisión monetaria serán de impacto en la economía productiva o sólo se limitarán al sector financiero. En el lado “pasivo”, la demanda monetaria estimulada por aumentos en precios y salarios, para Olivera, también resulta - incluso si los niveles de desempleo son iguales - en una diferente capacidad regional de las instituciones monetarias para responder a la demanda, si están desigualmente distribuidas en el espacio. Por cuanto, Olivera infiere que “una política monetaria racional debería tomar en cuenta las diferencias regionales” y “la mejor forma es descentralizando el Banco Central” asumiendo que:


El grado óptimo de descentralización del banco central no es el mismo para cada país y depende del tamaño del territorio, de la diversidad regional, de la organización financiera y del tipo de políticas monetarias implementadas”6.


Más aún, Olivera sostiene:


La forma y el grado de descentralización monetaria puede diferir de un país a otro, dependiendo del grado óptimo de centralización que predomina en cada uno y en el tipo de organización política y social que allí prevalece”.


Consecuentemente, luego de examinar los diferentes tipos de bancos centrales en funcionamiento, Olivera establece que el Banco Central Argentino “funciona totalmente centralizado”, lejos de su estatus jurídico federal, que debería tomar una forma descentralizada. Por tanto, esta centralización absoluta es un contrasentido a la Constitución federal del país7. El BCRA deberá descentralizarse administrativamente de acuerdo al “tamaño del país y la magnitud de las diferencias regionales”.


De este análisis, puede deducirse que, estructuralmente, las provincias periféricas argentinas están confrontadas con políticas monetarias y una distribución geográfica de las instituciones monetarias que no encaja con sus necesidades económicas ni colabora en su estabilidad financiera. Así, podemos entender mejor porque el empresariado local ha venido generalmente sosteniendo el flujo financiero, que los gobiernos provinciales, con grandes restricciones de crédito y dinero, acostumbran a delegar en ellos.


2.2.3 Estados de emergencia política e iniciativa estatal para emitir moneda local


Escasez de dinero por arriba, escasez de mercado de capitales por abajo, el gasto generalmente se compone de servicios sociales inelásticos (educación, salud, seguridad) y es políticamente dificultoso reducirlo con riesgo de presión callejera, incerteza y discreción en las transferencias federales, ingresos fiscales autónomos difíciles de expandir debido a mercados locales débiles, producción privada de un adecuado acceso al crédito e inversión; tal el set de factores que componen una intrincada estructura susceptible de caer en un círculo vicioso, insustentable y acumulativo de endeudamiento y quebranto, que esperanzadoramente la emisión de cuasimonedas (N.T: tax anticipation bond) promete resolver.


Pero ¿cómo es posible para los gobiernos provinciales emitir moneda si esta prohibido por la Constitución?8 ¿Cómo fue posible la existencia de este papel moneda durante largos períodos de tiempo sin el consentimiento de la Corte Suprema de Justicia o una modificación de la Constitución? ¿Por qué los “interventores federales”, designados por el gobierno federal para sustituir temporalmente a fallidos o demasiado corruptos gobernadores locales, no detuvieron estos experimentos monetarios cuando estuvieron en el cargo, sino que, por el contrario, mantuvieron o iniciaron nuevas emisiones, como fue el caso en 1991 en Tucumán, donde el interventor Araoz relanzo el Bocade en pesos dolarizados, para reemplazar a los Bocade denominados en Australes, y también en 1991, en Corrientes, donde el Cecacor fue emitido por el interventor Mestre, ex gobernador, quien en 1995 había creado la cuasi moneda llamada Cecor, en Córdoba? (Theret y Zanabria, 2007).


Una respuesta usual a estas preguntas, concerniente a la legitimidad sin legalidad de las emisiones provinciales de dinero, ha sido que fueron toleradas porque representaban montos relativamente pequeños de dinero. Pero este argumento, si bien puede tener sentido para los economistas convencionales, el FMI o el Banco Mundial9, no encaja con el hecho de que el Estado federal participó activamente a través de sus “interventores” en las emisiones10.


Así, resulta más apropiado tomar en consideración otros tres argumentos. El primero es que, tan pronto como fueron aprobados por las legislaturas provinciales y las Cortes de justicia, se legitimó a los ejecutivos provinciales para infringir la Constitución nacional, que exige aprobación del Congreso nacional para emitir dinero, por el carácter de necesidad y urgencia de la medida.


Segundo, el texto constitucional contempla solo dos formas de dinero, la moneda acuñada y los billetes de banco. Una emisión directa de papel moneda del Tesoro respaldada en ingresos fiscales, no está explícitamente considerada. Así, la interpretación de un bono como dinero ilegítimo no resulta tan sencilla como parecía a priori.


El tercer argumento asume que el descuido piadoso o la complicidad federal, puede comprenderse más fácil si consideramos que las monedas provinciales, en un esquema federal, no es competidora de la moneda nacional, sino complementaria.


Desde el punto de vista de la complementariedad de las monedas locales, las emisiones de moneda provincial en bajas denominaciones no “restringe” la circulación de la moneda federal y tampoco compite con ella, sino más bien la complementa en el ámbito regional. De tal manera que pudieron ser vistas positivamente por los funcionarios nacionales, cuyas políticas monetarias no fueron afectadas, sino más bien mejoradas. La situación es diferente cuando las provincias emiten dinero crediticio a través de sus bancos provinciales, que luego se redescuentan parcialmente en el Banco Central; en este caso, la moneda emitida es de la misma naturaleza que la moneda federal y podrá circular en todo el territorio nacional. Generalmente, hay una confusión entre estas dos formas de dinero, pero tan pronto como se distingue entre los dos instrumentos, la tolerancia del gobierno federal a las emisiones provinciales aparenta expresar el simple hecho que, desde el punto de vista federal, son monedas complementarias que no compiten con el dinero federal y circulan en ámbitos geográficos restringidos para hacer pequeños pagos. La actitud federal supone que el Bocade, el Público, el Federal , el Patacón y otros Bonos son ejemplos de una complementariedad monetaria necesaria, de base local y en atención a superposición de diferentes escalas de los circuitos de pagos.


3. El caso del BOCADE emitido por la provincia de Tucumán


Ahora nos enfocamos en algunas cuestiones sobre el Bocade: ¿Por qué fue emitido? ¿Cómo funcionaba? ¿Cómo evolucionó cuando se enfrentó a los problemas de alta volatilidad de la política monetaria nacional? ¿Cómo se administró la transición de un régimen inflacionario a uno deflacionario?


¿Cómo se produjo confianza, y credibilidad en esa moneda local? ¿Cuáles fueron los conflictos sociales, políticos y territoriales que este régimen monetario local pudo regular? ¿Fue éste un caso típico de federalismo monetario?


Vamos ahora al caso específico del Bocade tucumano. Enfocamos esta investigación en el Bocade por tres razones:


Primera, este fue el único experimento simultáneamente grande – fue una emisión significativamente grande11 – y estable, que dejó elementos cualitativos y cuantitativos interesantes para su análisis. Así, nos permite acceder a una perspectiva de largo plazo no muy mal documentada sobre el experimento. Además, no fue totalmente condicionado ni por la situación económica, ni por el contexto externo, ya que éste sobrevivió a crisis políticas y económicas en el nivel federal.


Segundo: tiene un excepcional interés heurístico, ya que Tucumán ha estado históricamente en primer plano respecto a la emisión de moneda provincial y, a pesar de su reducido aporte demográfico y económico, ha tenido siempre una importante posición política y simbólica en toda la República Argentina.


Tercero: Tucumán es el corazón de la zona periférica del NOA, donde las emisiones de moneda local siempre han estado relacionadas con intereses regionalistas y disputas por el federalismo.

El Bocade fue emitido por primera vez en 1985, por un monto nominal de 10 millones de Australes, y fue rescatado totalmente en agosto de 2003, luego de no menos de 40 series (26 en Australes y 14 en Pesos). LaS figuras 7 y 812 muestran los montos de las emisiones en valor nominal y deflactado.


Figura 7: Evolución del stock a valores nominales. (1 Peso post 1991=10.000 australes)